tera, 22 de agosto de 2017

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AMÉRICA LATINA

Forças “extra-institucionais” permeiam nuestra Democracia

Entrevista com José Tomás Sánchez

Por Guilherme de Lucas A. Barbosa | 30/08/2016

Em 2016 completam-se quatro anos desde o processo de destituição do presidente Fernando Lugo do Paraguai. O ocorrido foi um marco no Cone Sul e se desdobrou em diversos eventos posteriores, desde o afastamento da nação guarani do Mercado Comum do Sul (MERCOSUL) até a entrada da Venezuela no bloco regional.

Hoje, enfrentamos no Brasil um processo semelhante ao paraguaio, algo que ecoa perigosamente em um continente que só recentemente obteve sua democracia, ainda que não de forma plenamente consolidada. Paralelo a isso, nossa política externa regional vem se deteriorando frente aos impasses junto a presidência do MERCOSUL e conflitos diversos entre os Estados-Nação. O cientista político, ex-ministro da Secretaria de Função Pública do governo Lugo e mestre em administração pública, governo, política e estudos sociais pela Universidade Cornell José Tomás Sánchez nos esclarece que tanto a esquerda como a direita possuem mecanismos para pressionar e inclusive destituir presidentes, mas seja pelo uso indevido de instrumentos institucionais nas regras dos nossos sistemas políticos, seja pelo aumento da autonomia de órgãos de fiscalização, governos progressistas acabam pagando caro.

Acontece que há uma confusão entre presidencialismo e o parlamentarismo em certos países da América Latina, algo que impulsiona o aparecimento de mecanismos alheios ao presidencialismo que acabam por implodir seus governos. Mas afinal, isso representa uma ameaça constante? Quais as particularidades entre estes processos? Tomás Sanchéz nos ajuda a trazer elementos importantes para esse debate.

Paraguai

Presidente Fernando Lugo em Bogotá, em 2012. Foto: Guillermo Legaria/AFP.

 

O Paraguai, assim como diversos países, passou por uma transição democrática no fim dos anos 80, o que para muitos estudiosos, incluindo o economista norte-americano Samuel Huntington, significou a existência de “onda democrática” global. Ao realizar essa transição sem a massiva participação popular e por meio de um golpe palaciano o Paraguai manteve a estrutura clientelista que dificultou o desenvolvimento de um governo democrático e progressista? O Paraguai “perdeu” essa onda?
Se bem um golpe palaciano foi o mecanismo principal, na última década da ditadura houve um movimento popular em ascensão. Foi a época do surgimento de muitos dos movimentos campesinos que até hoje estão em vigor, além de um movimento sindical combativo no setor privado, embora o sindicalismo neste setor não tenha sobrevivido a crise dos anos 1990. A atuação dos movimentos populares foi importante, pois participaram no desgaste da ditadura. É certo que, em termos de comparação com os demais países da região, o principal fator que impulsionou a transição democrática não foi uma crise com um corte “horizontal”, onde por exemplo a elite governante autoritária se enfrenta a movimentos populares, (que levou à uma transição pactuada, como por exemplo no Brasil), ou onde ocorreu um significativo enfraquecimento do poder militar (como na Argentina), mas a transição paraguaia se explica melhor por um conflito de corte “vertical”, ou seja, a linha divisória atravessa a elite, o que leva a uma fratura e a uma mudança do regime político, mas não a perda do poder por essa elite.

O fato de que a transição foi controlada pela coalizão partidário-militar do governo, sem dúvida dificultou que as estruturas de poder fossem modificadas de forma significativa, tais como o controle clientelista do aparelho de Estado, a enorme desigualdade de propriedade rural, a capacidade do Estado para tributar a elite e gerar políticas de distribuição de renda. Ao contrário das ditaduras na região, nas quais os militares em geral buscaram o retorno aos quarteis com certa proteção, no Paraguai a ditadura teve uma parte fundamental do seu poder em um partido, o Partido Colorado que, como já se estudou muito, permite as elites num sistema autoritário ter mais poder durante e depois de uma transição. Além deste fator de âmbito institucional, outro elemento que prejudicou o desenvolvimento histórico das forças progressistas no Paraguai foi a estrutura econômica agrícola e pouco industrializada, ou seja, a classe trabalhadora não pode crescer com a força de outros países. Ainda há elementos que são geralmente pouco considerados, tais como a geografia: nos países igualmente agrícolas mas com montanhas (por exemplo, na América Central), o movimento camponês teve maiores chances de desenvolver organizações políticos-militares que se constituíram em importantes atores na luta contra as ditaduras, impulsionando transições democráticas e formando partidos legais após a abertura democrática, e hoje inclusive são governo como no Salvador ou Nicarágua. Bem, no Paraguai a geografia não favoreceu as lutas camponesas.

Finalmente, apesar destas dificuldades para o surgimento de forças políticas pela esquerda do sistema político, não se pode dizer que o Paraguai “perdeu a onda progressista”, já que setores de esquerda integraram significativamente o governo de coalizão em 2008, e que Lugo, apesar de vir de dentro da igreja, era um candidato que surgiu a partir de uma rede de movimentos sociais, organizações de base da igreja e das forças políticas de esquerda.

 

O acadêmico argentino Juan Gabriel Tokatlian define “neogolpismo” ou “golpes brandos” como uma força redentora, que utiliza das instituições, da mídia e do judiciário para derrubar governos democraticamente eleitos, maquiando estes processos com uma capa de legalidade. O “neogolpismo” é a principal ameaça as democracias latino-americanas nesta década? Governos de Centro-esquerda ou moderados são mais propícios ao golpe e porquê?
A política tem suas regras formais e informais, que, obviamente, se transformam ao longo do tempo; agora o que permanece são os atores que sempre trabalham de acordo com os seus interesses e com os recursos que têm, de acordo com o espaço que eles possuem para se mover. Então, a remoção dos governos por vias não eleitorais, como por muito tempo fora causada por intervenções militares, pode também se dar por impeachments ou por revoltas populares, e nada disso é novo. Ou seja, uma análise fria mostra que os impeachments não se iniciaram contra governos de esquerda na região, e a esquerda está em um jogo político em que também usou e vai usar os recursos que tem contra os seus adversários. Com os militares fora da política formal, geralmente as forças da elite hoje utilizam os meios de comunicação e outros recursos à sua disposição, e do lado da esquerda se usa a força nas ruas de mobilizar seus adeptos, e cada setor armará uma narrativa para articular suas visões, justificar suas ações e criar horizontes.

Agora, nesta discussão, o que me interessa é ver a existência destas possibilidades “extra-institucionais” utilizadas para substituir as forças políticas de governo, não são uma “ameaça” aos nossos regimes políticos na América Latina, mas são uma expressão das limitações destes regimes para resolver seus problemas. Entendido isso, vemos porque esses regimes apresentam complicações.

Uma complicação está no debate sobre o sistema presidencialista latino-americano. Os presidentes estão parados sobre “placas tectônicas”, como diria Fernando Martinez, um amigo cientista político, pois as crises políticas não estão se resolvendo seguindo estritamente as regras formais do presidencialismo, mas usando de maneira seletiva ferramentas parecidas com sistemas parlamentares europeus, como o “voto de censura”, que no parlamentarismo clássico faz depender o mandato de um governo na quantidade de votos que ele tem no legislativo, mas que não forma parte das regras formais da nossa região. Então todos os conflitos geram um tremor institucional, porque o sistema não está preparado para resolver suas tensões seguindo as mesmas regras para todos, já que por uma parte o voto de censura não existe e por outra parte as supostas falhas dos presidentes que caem (como Lugo e Dilma) não se levam em conta para julgar outras autoridades com as mesmas falhas. Em poucas palavras, as regras se aplicam de forma seletiva, e aqui nem sequer estou analisando se seguem os devidos processos. Isto mina a credibilidade da democracia, algo perturbador na América Latina, considerando a sua história recente. Este debate não é novo. Estudiosos como o cientista político Pérez-Linãn mostram os problemas do nosso presidencialismo desde as transições e analisa como cerca de vinte presidentes latino-americanos tiveram sua presidências interrompidas desde as aberturas democráticas.

A outra complicação tem que ver com como as dificuldades institucionais se manifestam quando as democracias tem competição política alinhada em torno de um eixo esquerda-direita, tal como aconteceu em diversos países da região desde o final dos anos 90. A questão é quão preparados estão estes sistemas políticos para garantir regras justas, tanto para a esquerda como para a direita de competir e relativamente desenvolver os seus programas sem interromper seus governos.

Estas crises em Honduras, Paraguai e Brasil têm mostrado que há uma enorme disparidade nas garantias que os sistemas oferecem as forças políticas progressistas e conservadoras. Nas crises em Honduras e no Paraguai, onde os estados foram historicamente formados com e por partidos tradicionais que persistem até hoje, todas as instituições viram legalidade na derrubada de Zelaya e Lugo. Mas o problema não está somente na destituição. Ambos os países são exemplos de sistemas políticos que possuem regras que concedem enormes vantagens para os partidos conservadores, falamos de regras formais em seus sistemas eleitorais. Basicamente, os dois partidos tradicionais controlam diretamente a institucionalidade eleitoral e garantem muita impunidade a violações dessas regras. Em países com mais tradição institucionalista “weberiana” como o Brasil, também se pode ver, por exemplo, congressistas, juízes, promotores, vindos de famílias que fazem parte das elites tradicionais que têm poder desde o final do século XIX, quando se iniciou a República. Ou seja, embora as forças de esquerda tenham acesso aos poderes executivo e legislativo, se pensarmos sobre como se formaram as burocracias estatais historicamente, e também como as instituições mais autônomas são governadas sem que haja um acesso eleitoral a elas (como o Judiciário, Procurador-Geral, Controladoria, etc.), há uma sociologia do estado latino-americano a ser analisada para ver que os sistemas políticos ainda estão longe de garantir a igualdade em relação às representações políticas de esquerda e direita.

Agora, não devemos pensar que todo Estado é um aparelho uniforme e manipulado pelas elites como um martelo. Não é. Também não devemos pensar que a esquerda não utilizou recursos de poder como mobilizações nas ruas para destituir presidentes. Mas não me parece que estão no mesmo plano que a direita se valha de meios de comunicação ou que a esquerda da ocupação de ruas com seus militantes, com o fato de que uma porção enorme da institucionalidade dos Estados se constituam em recursos de poder capazes de definir quem vai governar nas democracias. Ou seja, são parte da institucionalidade, mas atuam como recursos “extra-institucionais” de poder.

Isto tem a ver com sua pergunta sobre os setores da esquerda mais propícios a estas destituições. As remoções dos governos de Honduras 2009, Paraguai e Brasil em 2012 e 2015/6 mostram que funcionaram contra os governos progressistas que comparativamente fizeram menos esforços para dotar-se de mais recursos de poder institucional para seu favor. Isto é, contra esses governos que, ou não promoveram ações diretas para remodelar o aparato institucional do Estado (como o governo de Lugo no Paraguai), ou, pelo contrário, têm contribuído grandemente para a consolidação da autonomia de instituições como o judiciário ou o Ministério Público, como foi o caso de o governo do Partido dos Trabalhadores (PT) no Brasil. Tudo indica que estas instituições logo não agiram de forma imparcial quando atuaram contra o PT em comparação a outras forças políticas que atuaram de forma semelhante em funções do governo. No final, a experiência sugere que, sempre que os governos têm reconfigurado estados radicalmente, por exemplo através de novas Constituições, como no Equador, Bolívia ou a Venezuela, é mais difícil remover governos progressistas, mesmo quando, aparentemente, eles perderam maiorias eleitorais, como na Venezuela. Os casos de Honduras, Paraguai e Brasil dão um exemplo do elevado “custo” para as forças progressistas moderadas em não perseguir de maneira direta a acumulação de recursos de poder para se sustentar politicamente. Essa é uma consequência das ações para derrubar esses governos.

 

O processo de impedimento da presidenta Dilma já está bastante avançado. As forças políticas que compunham o MERCOSUL quando Fernando Lugo foi destituído imediatamente afastaram o país por romper a cláusula democrática (Protocolo de Ushuaia). Mesmo com a mudança de atores políticos, é possível esperar a mesma atitude com o Brasil?
A atitude dos governos contra o Paraguai e o Brasil não podem ser as mesmas, não somente porque os governos do Mercosul hoje representam linhas políticas diferentes, mas porque os Estados não regem suas políticas por princípios, mas por interesses. O Brasil é o estado mais poderoso da América do Sul, um estado com poder global, com o qual os demais estados da região não querem um conflito.

 

O que o afastamento do MERCOSUL provocou no Paraguai?
A suspensão temporária do Paraguai no Mercosul teve como objetivo isolar politicamente o governo que sucedeu Lugo, mas não de separar o país do acordo regional. Ou seja, não houve nenhum efeito significativo. Não existiram sanções econômicas e a suspensão temporária foi levantada nas seguintes eleições (2013). Estes tipos de sanções, aparentemente, não atingem os atores responsáveis por promover movimentos políticos extra-institucionais para ganhar poder. Em Honduras (2009) a sanção incluiu a suspensão na OEA, e aparentemente não teve um peso significativo. Obviamente você tem que pensar se outros mecanismos podem ser estabelecidos para que as organizações regionais aumentem suas capacidades de proteger os governos democraticamente eleitos, sem esquecer que também temos de pensar se, em primeiro lugar, é desejável que estas instituições internacionais tenham maior peso a intervir em assuntos domésticos. Este é um tema para estudar e refletir mais.

 

Ainda sobre o MERCOSUL, como você viu, à época, a entrada da Venezuela no bloco e qual sua opinião sobre o atual impasse sobre a presidência do bloco?
A entrada da Venezuela no Mercosul eu entendo como um esforço estratégico por parte dos governos da região para criar um centro de integração política, econômica e institucional para resolverem os seus problemas de frente para o outro, e maior poder regional na escala global. Obviamente, a Venezuela e seus vastos recursos energéticos foram um elemento-chave a esse respeito. Se bem a liderança da integração acho que depende majoritariamente do Brasil, e também de salientar o peso específico que tinha o governo de Hugo Chávez para promover essa integração. Além das avaliações positivas ou negativas que se pode ter sobre sua vida e seus governos, é um fato indiscutível que era o governo com uma extraordinária visão e compromisso com a integração, o que levou ao desenvolvimento de uma institucionalidade para facilitar a integração energética, de comunicação e de infraestrutura, juntamente com uma poderosa narrativa de uma união latino-americana e dos povos como sujeitos históricos.

Agora, este processo de integração todo não é linear, e está longe de ser consolidado. O impasse com a presidência do Mercosul pode nos dar pistas sobre isso e nos dizer se essa política de integração foi em grande parte o resultado dos interesses dos governos progressistas, ou se também foi impulsionado por grandes interesses econômicos e do aparelho do Estado. Se o atual impasse se limita à disputa sobre a presidência, ficará claro que não é mais do que uma punição política contra o governo de Maduro, que será um pequeno detalhe no processo regional. Agora, se isso é usado como uma desculpa para enfraquecer institucionalmente o Mercosul, e ocorrer medidas de maior peso como retirar a Venezuela, diminuir os fundos econômicos, etc. serão sinais de que podemos esperar um enfraquecimento posterior de integração da Unasul [União das Nações Sul-americanas] e da região. Lembre-se que em cada país há vozes pedindo o retorno para bilateralismos como estratégia de relações internacionais, o que se está vendo muito na Europa com o Brexit, ou mesmo nos EUA com o surgimento de populismo de direita de Donald Trump.

 

 

Guilherme de Lucas A. Barbosa é bacharel em Ciência e Humanidades e graduando em Relações Internacionais pela Universidade Federal do ABC (UFABC), instituição em que cursa também o Mestrado em Filosofia. É Coordenador Geral do Centro Acadêmico de Relações Internacionais (CARI-UFABC).

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